一、实施区域煤炭消费总量控制势在必行

1、煤炭消费是我国空气污染的主要影响因素

    我国煤炭消费的总量、分布、结构及技术水平等因素均对大气环境造成了严重影响。首先，煤炭消费增长迅速导致巨大的污染物排放负荷。目前我国煤炭消费量占全球煤炭消费总量的50%，远超美国（13.5%）、欧盟（7.7%）、日本（3.2%）等其他经济体，巨大的煤炭消费量导致我国二氧化硫、氮氧化物、大气汞排放量高居全球首位。其次，煤炭消费空间分布不均衡引发区域性复合型大气环境问题。突出表现为以三区十群为代表的重点区域，单位面积煤炭消费量是全国平均水平的4倍左右、单位面积污染物排放强度是全国平均水平的3倍左右；由于污染物排放密集，加之机动车保有量增长迅速、重化工业快速发展，各种污染物相互作用并远距离传输，以PM2.5、O3、酸雨为特征的区域复合型污染呈加剧态势。第三，煤炭消费结构不合理加剧了城市煤烟型污染。目前我国电力行业煤炭消费量仅占全国煤炭消费总量的50%左右，远低于美国90%的水平，大量的煤炭消费集中于工业锅炉、炼焦炉和建材窑炉，复杂的排放源构成使得我国成为全球大气污染控制体系最为庞大、构成最为复杂、减排难度最大的国家，

    在一定程度上也加剧了城市煤烟型污染。最后，煤炭利用与污染控制技术水平较低导致污染物排放绩效偏高。目前我国燃煤锅炉运行热效率在60%左右，比先进国家低15%～20%，并且基本没有脱硝措施，脱硫和除尘技术水平也偏低。原煤煤质差、动力煤入洗率低，也影响了我国的燃煤污染控制效果，目前我国原煤平均入洗率仅为51%，低于发达国家水平（55%～90%）。

2、煤炭消费控制是改善重点区域空气质量的必要条件相关研究指出，要使我国80%以上城市空气质量达到《环境空气质量标准》（GB3095-2012）二级标准的要求，至少要使我国二次颗粒物的气态前体物和一次颗粒物的排放量在2010年的基础上削减40%～50%。对于污染物排放集中、灰霾污染严重的华北地区，则需要更大力度的减排。如果按照“十一五”以来每五年主要污染物减排10%左右的速度，需要20年才能实现上述目标，显然无法应对当前空气质量快速恶化的严峻局面。同时，随着烟气治理技术的推广，末端治理措施的减排空间逐步压缩，如果仅依赖工程技术手段，要在煤炭消费高速增长的情况下实现各种污染物排放量削减过半的目标，几乎是不可能完成的任务，必须从能源结构和产业结构调整入手，实施区域煤炭消费总量控制，从源头上减少各种污染物的产生量，为解决区域空气污染问题创造条件。

3、煤炭消费总量控制已具备实践基础

    2010年5月，国务院办公厅转发环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》，明确提出了“严格控制重点区域内燃煤项目建设，开展区域煤炭消费总量控制试点工作”。目前北京、天津、乌鲁木齐等城市，为改善空气质量，已经开始实施煤炭消费控制措施。具体包括：设定煤炭消费总量控制目标，关闭、搬迁污染企业，控制新建燃煤电厂和燃煤供热锅炉，现有燃煤锅炉和其他燃煤设施改用天然气、电力等，天津市还将煤炭消费增量控制指标分解到重点企业和各区县政府，建立煤炭消费总量跟踪监测、预警和考核机制，确保控煤效果。此外，我国从“十二五”开始实施的能源消费总量控制制度，将控制指标分解落实到各行政区，也对各地的煤炭消费形成了制约。实践表明，控制煤炭消费总量，对于减少燃煤大气污染物排放、改善城市空气质量具有重要意义，并且在国家政策层面和控制指标分解、监测、统计、考核等操作层面已经具备实施条件。

二、发达国家燃煤大气污染控制经验

    发达国家控制燃煤污染的经验表明，通过调整能源消费结构、优化煤炭使用结构、应用先进技术等综合手段，可以大幅度削减大气污染物排放量并改善空气质量。近半个世纪以来，煤炭在欧盟国家一次商品能源消费结构中的比重由50%降低至15%左右，天然气和核能消费比重提高。欧盟煤炭消费量持续下降的原因，除了天然气、核能使用量的增加为煤炭替代创造了条件，还因为工业化基本完成，冶金、建材等高煤耗行业的能源需求量逐年降低，同时能源利用效率不断提高。日本的能源资源主要依赖外部供给，能源品种和产业结构受到诸多制约，因此更侧重于应用先进技术实现节能与污染物排放量的削减，这也是我国目前在燃煤污染控制中采取的主要手段。

    美国的煤炭消费量近半个世纪以来增长了约1倍，但煤炭消费过程中的大气污染物排放量却在上世纪80年代以后开始下降，除了大气污染控制水平提高的因素以外，更主要得益于煤炭消费向大气污染物排放控制水平相对较高的电力部门集中。以SO2排放控制为例，1970～2010年期间，美国电力部门的吨煤SO2排放系数降低了90%，工业锅炉的SO2排放系数下降了50%左右，总体水平比电力部门的排放系数高出约4倍。从煤炭消费的部门分布来看，1950年以来，美国电力部门的煤炭消费量增长了10倍，而工业煤炭消费量减少了2/3，民用煤炭消费减少了99%，2010年电力部门的煤炭消费量占美国煤炭消费总量的比例达到了93%。美国的经验表明，积极调整煤炭消费结构，控制分散、难以控制和难以监管的设备（如工业锅炉）的煤炭消费总量，同时以技术手段控制大型集中式燃煤锅炉（如电厂）的排放，也能有效地降低大气污染物的排放量。

三、煤炭消费总量控制框架体系

（一）政策内涵

    煤炭消费总量控制是以控制一定时段内、一定区域内煤炭消费总量为核心的能源与环境管理政策体系，其基本出发点是改善区域空气质量，使城市空气质量达标，并实现污染物总量控制目标的要求，从源头上实现多污染物综合控制与节能减碳。煤炭消费总量控制包含三大关键要素：一是煤炭消费总量控制范围，二是煤炭消费总量控制目标，三是煤炭消费总量控制指标的地区和行业分配。煤炭消费总量控制的对象应是燃煤污染严重、迫切需要采取相应措施改善空气质量的区域，基于空气质量改善要求与煤炭消费控制的现实条件，客观设定煤炭消费总量控制目标；随着空气质量改善要求的不断提高和煤炭使用技术与政策的变化，不同时期的煤炭消费总量控制目标要进行相应调整。

（二）框架体系

    煤炭消费总量控制政策体系，涵盖宏观经济政治决策、能源与环境管理、社会文化引导等诸多领域，包括发展战略、规划、法律、法规、标准、政策等多重调控手段，并由相应的管理制度以及技术装备、文化氛围等作为支撑。目的是促进煤炭需求总量控制，调整以煤为主的能源供应结构，优化工业布局和煤炭利用结构，应用先进的燃煤技术和污染治理技术，降低煤炭消费的污染物排放量。政策框架如图1所示。

    首先要科学制定国民经济与社会发展规划，对未来生活水平、经济总量、产业结构进行正确定位，合理设定GDP增速，积极推进产业结构调整，降低煤炭消费需求；其次要调整能源发展战略，从以粗放的供给满足增长过快需求的模式，转变为以科学的供给保障合理需求的能源供需新模式，并积极发展天然气、核电、水电等非煤能源，为减少煤炭消费总量创造条件；第三，要从全局角度对地区和行业发展进行优化部署，基于环境承载力安排耗煤产业的空间布局；第四，通过法律法规、排放标准、行政审批、经济政策等综合手段，促进煤炭的清洁、高效利用，对节能环保技术、可再生能源发展等予以扶持；第五，建立重点区域煤炭消费总量控制管理制度，将煤炭消费总量控制作为约束性指标，纳入政绩考核体系，并建立相应的评估、考核与责任追究制度；第六，加快发展洁净煤技术、高效用能技术、先进发电技术等，突破煤炭消费总量控制的技术瓶颈；最后，加强宣传教育，倡导绿色消费和清洁生产。

（三）实施路线图

    根据我国能源发展战略，在2020年以前，特别是“十二五”时期，是我国全面转向科学发展轨道、决定能源转型的攻坚任务能否完成的关键期，在此阶段，经济发展方式应实现重大调整，能源消费增长速度和结构将有显著变化。通过实施科学、绿色、低碳能源战略，预计到2030年前后，我国能源发展将出现历史性的转折，其标志是：节能、提效达到先进水平，能源结构明显改善，煤炭年利用量越过峰值，煤炭科学、安全生产和洁净化利用达到先进水平，燃煤污染问题基本解决，二氧化碳排放量达到峰值[1]。基于以上战略判断，并从空气质量改善的实际需要出发，从“十二五”开始，我国就应该探索实施区域煤炭消费总量控制，尤其是在空气污染严重的京津冀、长三角和珠三角三大重点区域，以煤炭消费总量控制推动经济转型，为节能减排和空气质量达标创造条件；“十三五”应结合国家大气污染防治战略，将煤炭消费总量控制范围扩大到其他大气污染防治重点区域；2020年～2030年期间，结合温室气体排放控制需求，择期在全国范围内全面推行煤炭消费总量控制。从控制模式上看，近期建议采取区域控制与行业控制相结合的控制模式，远期应根据温室气体排放控制需求，将国家总量控制提上议事日程。

四、实施煤炭消费总量控制的政策措施

（一）科学制定并分解控制目标，实施煤炭消费总量控制目标考核

    首先要综合考虑各地区空气质量、大气污染物减排潜力、产业结构、煤炭消费现状等因素，科学设定煤炭消费总量控制区范围与控制目标，针对不同地区设定差异化的煤炭消费总量控制目标。对于煤炭消费强度最高、灰霾污染严重的京津冀地区，应首先划定为煤炭消费总量削减区，要求其尽快减少煤炭消费总量；对于长三角、珠三角等区域复合型污染严重地区，应加强煤炭消费控制力度，实现区域煤炭消费总量零增长。第二，在煤炭消费总量控制区内，要将煤炭消费总量控制指标逐级分解，确定各级行政区、重点行业、重点企业的控制目标。第三，要建立煤炭消费总量控制目标责任制，加强监督考核，将目标完成情况做为各级人民政府和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制，并向社会公开。

（二）优化煤炭消费空间布局，重点地区增加天然气和电力输入量

    在产业发展规划和重大项目布局方面，要充分考虑地区环境容量、资源禀赋等因素，将煤炭消费总量控制指标作为重点区域建设项目审批的前置条件，严格项目准入。京津冀地区禁止新建除热电联产以外的燃煤电厂以及钢铁、水泥、焦炭、有色冶炼等高污染项目，并加大落后产能淘汰力度，关闭、搬迁现有污染企业。在能源供应方面，京津冀地区要增加天然气供应，提高电力输入量。

（三）调整燃料煤消费结构，降低小型燃煤设施煤炭消费比例

    由于火电行业大气污染物排放集中，烟气脱硫、脱硝、除尘技术成熟，单位燃煤的污染物排放强度远低于小型燃煤设施，因此应逐步提高电力行业的煤炭消费比例，积极推进热电联产为工业和民用采暖供热，降低其他工业锅炉和民用燃煤设施用煤比例。在城市内划定煤炭禁燃区，分散的燃煤锅炉逐步改用清洁能源或由集中供热锅炉替代。对于农村民用炊事、采暖用煤，应积极推进太阳能、沼气、电力、天然气等替代燃煤。

（四）应用高效洁净的燃煤技术，减少单位煤炭消费的污染物产生量

    为提高燃煤品质，应严格限制高硫份、高灰分煤炭的开采与使用，并提高动力煤洗选比例，力争将煤炭入洗率逐步提高到70%以上，接近发达国家水平。应用超（超）临界发电技术、整体煤气化联合循环(IGCC)等高效、洁净发电技术，并继续推动电厂烟气脱硫、脱硝、除尘技术的深化应用。推广高效环保的锅炉燃烧技术，提高煤炭燃烧效率，加强燃煤锅炉大气污染物排放控制。

（五）推行多样化政策，促进能源消费结构与煤炭利用方式调整

    一是严格实施工业能耗限额和污染物排放标准，在重点控制区执行大气污染物特别排放限值，促进生产技术、煤炭利用技术和污染物排放控制水平的提升。二是充分发挥价格、财税、金融等经济政策的激励作用，将煤炭开发与利用过程中的环境损害恢复成本纳入煤炭价格形成机制，并通过强制性市场份额、投资补贴、税收优惠等各种措施，鼓励清洁能源发展，使清洁能源真正具有市场竞争优势。三是推行节能环保发电调度，按照“可再生能源－核电－天然气发电－燃煤发电－燃油发电”的优先顺序安排发电量指标，同类型火电机组按照机组能耗和污染物排放水平由低到高排序，促使煤耗低、污染小的先进机组多发电，从而降低电力行业煤炭消耗和污染物排放的总体水平。