2012年9月，能源行业在世界经济论坛达成一项协议，启动了“能源造福社会”计划，倡导促进经济发展以及推动能源教育。在我国，探矿权、采矿权收益的使用被限制在特定范围内，并规定了复杂的使用程序要求。财政部、国土资源部在《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》中明确：探矿权采矿权使用费和价款收入应专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出，由国务院地质矿产主管部门和省级地质矿产主管部门提出使用计划，报同级财政部门审批后，拨付使用。《财政部、国土资源部、中国人民银行关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》规定，自2006年9月1日起，探矿权、采矿权价款收入按固定比例进行分成，其中20%归中央所有，80%归地方所有。省、市、县分成比例由省级人民政府根据实际情况自行确定。

   以湖南省常德市为例，该市非税收入征收管理局关于《2009年探矿权采矿权价款征管情况的调查》表明，该市石门县截至2008年12月底，采矿权价款实际已征收入库3730.30万元，其中省级已按分成比例缴存入库884.58万元，市、县两级已按分成比例缴存入库2845.72万元。

   现行采矿权价款收益分配基本上是根据发证权限按比例分配，省级审批项目省、市、县按5:2:3的比例分配，市级审批项目市、县按4:6的比例分配。当前分配比例明显不合理，不合理的表现之一是按照矿产资源管理属地原则，县级政府从人力、物力、财力上，承担着矿山开采监管、环境治理、周边关系协调等的全部工作，省级审批项目30%和市级审批项目60%的分配比例明显没有尽多考虑县级政府利益和实际情况。省级审批的采矿项目，市级既不是采矿权审批部门，也不是矿产地的管辖部门，不直接履行开采监管职责，但在采矿权价款的收益分配中，仍享20%的分配比例，相应减少了县级收益。表现之二是采矿权价款收益分配没有顾及乡、村两级。作为乡、村两级组织，一个直接监管矿山，一个直接拥有矿产资源所在地的土地使用权，但均没有得到价款的收益分配，以致矿山监管权、土地使用权和收益权相背离，因而乡、村对支持矿业权出让工作的积极性不够，有时甚至为采矿权出让工作设障碍。

    2.我国当前的资源税机制滞后于经济发展

  1979年美国时任总统卡特宣布，1981年9月30日解除石油价格管制。解除石油价格管制会导致油价在一定时期攀升，形成暴利，于是1980年《原油暴利税法》率先出台。众议院筹款委员会认为，解决能源问题，需要联邦对替代能源和新能源开发给予援助。为了确保新能源开发的支出，应从原油销售的暴利税收入中抽取资金成立能源信托基金。这就是《原油暴利税法》第29条的主旨，成为美国激励新能源开发的政策工具。

   我国目前对页岩气、煤层气的支持尚停留在财政补贴支持，减免矿产资源补偿费、矿权使用费方面，目前政府征收的石油特别收益金，性质类似美国的原油暴利税，属中央财政非税收入，纳入中央财政预算管理。但目前我国没有任何关于石油特别收益金的使用法规、政策。

   2011年11月新修订的《资源税暂行条例》的实施，对原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，并相应提高了二者的税率水平为5%～10%，暂按5%的税率征收。我国资源税征税范围仅有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿以及盐7类。作为地方税种，虽然资源税改革后受益最直接的就是资源所在地政府，但油气资源税提高后，油气开发企业的利润会相应减少，缴纳的企业所得税随之减少；而且资源税仅有7类矿产涉及，未开征资源税的矿产暂时还不能惠及地方政府。我国正处于页岩气开发探索阶段，现行资源税政策中的油气不包括页岩气，页岩气成为我国独立于天然气的矿种，这表明页岩气资源税存在政策缺失。可能受页岩气开采影响的地方区域，尚不能从页岩气开采中取得资源税收益。

    我国政府的非常规油气资源性权益，目前仍处于采矿权价款、采矿权使用费、资源税三种税费混同、经济权利内涵模糊交错的状态，对开发商的政策激励主流是矿产权利金的优惠。这一切不利于页岩气等新型能源在我国的发展。当前，在我国非常规油气资源开采成本接近甚至超过售价的情况下，开发企业的正常收益受到极大冲击，更难以形成超额收益，特别收益金仅仅起到政策标签的功能。

    中国页岩气资源量虽比较丰富，但相比于美国的页岩气，埋藏较深、地层复杂，开采难度较大。财政部财建〔2012〕847号文件对“页岩气界定标准及补贴条件”有明确规定，例如：吸附气含量要大于20%、夹层粒度为粉砂岩以下（包括粉砂岩）或碳酸盐岩，单层厚度不超过1米、气井目的层夹层总厚度不超过气井目的层的20%，等等。按照财政部的标准去区分是否补贴客观上缺乏科学性、合理性。

    中石化江汉石油工程有限公司测录井公司在2014年的第四届中国页岩气发展大会上披露，涪陵区块已累计钻井约100口，完井近70口，完成试气40余口，年累计产气超过9亿立方米，已实现100%的商业化销售。但就是这样的页岩气开发企业还出现了戏剧性情况： 2014年6月中国石化开发的页岩气获得补贴受到媒体和行业人士的质疑，甚至出现页岩气真假身份之争。

    再看国外，英国财政部于2013年7月19日把页岩气开发收益税（即权利金）率由62%大幅下调至30%，以刺激页岩气开发。英国财政部公布的计划表明，在勘探阶段，页岩气开发商将为每个页岩气压裂钻井所在的社区提供10万英镑的开发收益，同时所在社区还能分享页岩气的总开发营收，比重不低于1%。此举不仅为页岩气行业的勘探开发创造了合适的环境，同时让页岩气资源所在地区的居民能够分享相关收益。其借助的正是权利金这一工具。

    巴西于2013年6月新通过的法律规定，国家必须将石油权利金的75%用于教育，其余25%用于卫生行业。并且，巴西产油州取得的油气权利金将与不产油州实行法定分享制，根据新的产品共享机制，所有原油产出都归联邦政府所有，参与开发的公司将获得固定比例的收入。同年10月，首个实行生产分享制的深海盐层油气田里布拉（Libra）油田探勘招标,由中国海油（10%权益）、中国石油（10%权益）、道达尔等5家企业组成的联合体中标。该区块的分享制收益将确保产油利润的41.65%归政府享有；3000亿巴西雷亚尔的权利金中75%将用于投资教育，另外25%投资医疗；里约热内卢州分取的权利金占比22%，余下由其他25个州和联邦区平分。

    波兰总统于2014年8月签署新法令，政府将从2020年开始对各种油气开采企业征收碳氢化合物税，税率将根据矿井质量和企业受益情况浮动。投资者按开采的每立方米天然气价值的1.5%（若是页岩油，适用3%）缴纳特许权使用费。

    鉴于国外的做法，建议我国将石油特别收益金与油气矿产资源补偿费、矿区使用费、资源税合并为权利金，与国际上通行的油气资源有偿开采制度接轨，并制定合理的权利金征收率和使用范围，兼顾中央和地方。通过设立不同档次的权利金率，甚至在初期可以对特定地区（例如条件艰难的塔里木盆地、青海地区等）的非常规油气实行有期限的权利金零征收率，这不仅在物权法上体现了国家的资源权益，也在客观上促进了资源地的社会和谐与经济发展，更有利于企业在初期将资金更多地投入到勘探中去，以真正推动、激励页岩气企业，化解圈而不探的窘境。

    3.完善我国资源收益使用分配体制，为教育资金筹集拓宽途径
 
    资源勘查、环境治理等无不需要先进的文化与科技作为保证，而这些都是以国家教育事业的发展，科技人才的创新为基础的。联合国教科文组织《世界教育报告2000》表明，1990年时世界教育投入平均水平为4.7%，亚洲和大洋洲发达国家为4%，中国当时仅为2.3%。早在1993年，中国就发布《中国教育改革和发展纲要》提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例要在20世纪末达到4%。这一目标在2012年迟到了12年才达到，而且是较低水平。近年来，我国甚至出现大学负债后卖地还债的风波，并引发诉讼。有文指出,我们的大学一旦缺钱，可以跟政府要，可以卖地。

    当前，凡缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人，均为教育费附加的缴纳义务人，即以流转税为征收教育费附加的对象，流转税是商品生产和商品交换的产物，资源税改革后部分矿产品已按照从价计征，即是在矿产品开采生产后销售环节的征税，销售额已经成为征税的税基，其实质即是流转税。2010年财政部《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》统一了全国的地方教育附加费用的征收，并将外商投资企业、外国企业及外籍个人纳入征收范围，按实际缴纳的增值税、营业税和消费税税额的2%收取。但我国把资源税与流转税并列为不同税种，这无异于我国教育经费的流失。

    澳大利亚2012年实施的矿产资源租赁税（MRRT）针对铁矿石、煤炭的采矿利润进行征收，实际税率为22.5%，是典型的针对矿业企业销售矿产品的收益征税，类似我国的流转税，其主要用于三个方面：充实养老金（国民养老金项目）、补贴低收入群体、加强基础设施建设。

    政府自2013年7月起提高了雇主对员工退休金的缴付金额，从9%增加至12%，并自2012年7月起停止对年收入低于37000澳元的劳工的退休金征收税金，使低收入劳工每年相对获得500澳元退税额，这些资金均由MRRT提供。可见，对矿产资源所有者权益在国家作为资源所有人时，其分配并不拘泥于单一的资源开发或环境保护领域。

    在法理学上，立法定位，即立法的主导目的，也称为立法宗旨，是一部法律的基点，为立法活动指明方向。在法律的制定和适用中起到指导作用，具体法律条文以为实现立法目的而展开，所以，掌握一部法律的立法目的对把握法律的精髓具有重要意义。我国目前征收的探矿权采矿权价款、资源税、矿产资源补偿费在经济关系和资源法上的实质等同于美国、澳大利亚等矿业发达国家普遍征收的矿产权利金，一如宾夕法尼亚州《本地矿产资源开发法》中政府取得的资源收益。

    我国这些税费项目产生于计划经济时期，存在定位错乱、重复征收问题，这些资金的使用被禁锢在特定领域。例如《黑龙江省探矿权采矿权价款收入管理暂行办法》第9条规定：探矿权、采矿权价款收入按规定比例将资金分配到资源所在地，纳入地方预算，专款专用。省级留用部分专项用于矿产资源勘查、矿山地质环境治理、地质遗迹保护、地质公园能力建设、自然灾害形成的地质环境破坏的恢复治理以及探矿权、采矿权价款的管理及成本费用支出，也可用于解决国有重点矿山企业的各种历史包袱问题。

    除了资源收益使用体制外，资源收益的分配体制也值得立法机构注意。研究表明，中央、省（区）政府和企业矿产资源收益分配基本上呈“两头大，中间小”的格局，即企业和中央政府在矿产资源收益分配中拿走的较多，而地方政府分得的收益太少且所占收益分配比率逐年递减。到2006年，新疆自治区政府在矿产资源总收益分配中所占比重下降到8%（2001年为15%），中央政府收益比重增长到37%，企业则增长到55%。

    笔者以为，当前在资源领域里的立法应具有前瞻性，单一的经济立法应向民生立法转型，法律、行政法规，抑或地方性法规、地方政府规章的制定宜侧重其应用，关注社会效益与经济效益的并重。