推进自然资源资产离任审计，还需厘清哪些问题？

2018-03-15 09:16:51 来源: 中国环境报

李克强总理作政府工作报告时强调，健全生态文明体制，改革完善生态环境管理制度。作为生态文明体制改革的重要内容，领导干部自然资源资产离任审计制度2018年起正式由试点进入全面推开阶段。现实中，一些地方和业界人士对自然资源资产管理、审计还存在疑惑。为此，两会期间，本报记者专访了全国政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠。

　　谷树忠，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，博士生导师，第十三届全国政协委员。主要从事资源经济与资源安全、资源环境政策与生态文明制度等领域的研究。国土资源部国土规划专家组成员、矿产资源规划专家委员会成员，环境保护部环境影响评价专家组成员，审计署资源环境审计专家组成员，国家统计局自然资源资产负债表编制专家组成员。

　　绿水青山应该有价还是无价？

　　承认和重视自然资源价值，是建设生态文明、推动经济高质量发展的必然要求。

　　中国环境报：李克强总理作政府工作报告时强调，健全生态文明体制，改革完善生态环境管理制度。自然资源资产负债表编制、离任审计是生态文明体制改革“1+6”方案中的重要内容。您认为，自然资源资产管理、审计对于生态文明建设来说，意味着什么？

　　谷树忠：自然资源资产监管是生态文明建设的重要基础。自然资源资产核算或负债表编制、自然资源资产审计，是生态文明制度的重要组成部分。自然资源资产管理制度创新，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要方面。

　　中国环境报：绿水青山是无价之宝，但从保护的角度看又应该有价。您怎样看待有价和无价的问题？

　　谷树忠：承认和重视自然资源价值，是客观认识和真实反映自然资源稀缺性的必然选择，是建设生态文明、推动经济高质量发展的必然要求。自然资源资产概念的提出及相关制度的构建，标志着我国自然资源管理正在并将持续发生重大转变，从注重自然资源的实物形态转向同时重视自然资源的价值形态，从注重自然资源的合理配置转向同时注重自然资源资产的合理处置。

　　中国环境报：2015年7月，环境保护“党政同责”在国家层面首次被提出。是否可以理解为，自然资源资产离任审计与“党政同责”等制度是一脉相承的，都是要压实地方党委政府的环保责任？

　　谷树忠：我认为，生态环境保护能否落到实处，关键在干部特别是领导干部。离任审计将对象明确限定为“领导干部”，这就抓住了生态环境保护的责任主体。各级党委政府应在理念引导、规划编制、项目组织、激励奖励、约束惩罚等方面落实责任。而将审计时间明确限定为“离任”，这是由自然资源资产变化的长期性、累积性特点所决定的。任期末和任期初相比，自然资源资产是变多了、变好了，还是变少了、变坏了，通过编制自然资源资产负债表就能一目了然。根据领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制度，就能追究领导干部的主体责任。

　　开展自然资源资产离任审计存在哪些难点？

　　各类自然资源资产之间存在价值共生、共进、共轭关系，因此需加强自然资源资产的统一管理。

　　中国环境报：今年，领导干部自然资源资产离任审计制度正式由试点阶段进入全面推开阶段。从理论到实践，各方都进行了一些探索。比如，湖南省、山西省开展了试点。参与实践的人员认为，基础数据难获得是制约这项工作的主要因素。您怎样评价这些实践？推进这项工作难点在哪里？

　　谷树忠：开展领导干部自然资源资产离任审计，首先要对自然资源资产进行确权和核算。在确权方面，《自然资源统一确权登记办法（试行）》的出台提供了一定基础。

　　从核算角度看，各类自然资源资产之间存在价值共生、共进（总体大于部分之和）、共轭关系，现实中极易发生为了取得某种价值而放弃、破坏其他价值，并由此导致自然资源资产综合价值的损失。这也是加强自然资源资产统一管理的出发点、着眼点。

　　同时，还必须充分考虑各类自然资源资产价值的差异性：矿产、土地、水、生物资源资产价值变化特点差异显著，存量资源资产与流量资源资产存在差异性，水资源资产价值存在不确定性，生物资源资产存在周期性及季节性。

　　目前，相关部门已经系统开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作和自然资源资产负债表编制试点工作。相信通过这些试点，将推动相关理论和方法日臻完善。

　　中国环境报：在对一些抽象资源的定价方面，目前是有经验的，比如土地。但各地情况不同，对于广义的自然资源资产来说，各地的定价是否应该有统一的标准或者指导价？

　　谷树忠：自然资源资产估价，是一个理论性和方法性都很强的问题。需要系统地认识自然资源资产的价值及其主要形态，一般主要包括自然资源资产的经济价值、生态价值、社会价值等。显然，要估价的是经济价值及生态价值。经济价值的估价较为容易，主要根据自然资源资产所提供的产品或服务及其使用者或消费者的支付，产品的市场价格或服务的费用标准，都可以作为经济价值评估的依据。生态价值的估价较困难，一般可以用重置成本等方法进行估价。鉴于各地的自然资源资产条件不同、供求关系不同，不主张设有统一的标准或指导价，但关于估价的方法、因子等应基本统一，特别是对水资源、生物资源资产可以考虑按流域、区域设定较为统一的估价参数。

　　中国环境报：您曾在文章中提到，联合国统计署等机构对自然资源资产负债表设置了一些标准。目前来看，是否可以满足我国领导干部自然资源资产离任审计的需要？

　　谷树忠：联合国统计署等国际机构发布过《环境经济综合核算体系—核心框架》，将自然资源资产负债表分为矿产和能源资源资产账户、土地资源资产账户、土壤资源资产账户等7个资源资产账户或资产负债表。我国国家统计局也牵头制定了《编制自然资源资产负债表试点方案》，结合我国自然资源资产管理中的问题和工作基础，明确现阶段我国自然资源资产负债表主要由土地资源资产负债表、林木资源资产负债表和水资源资产负债表构成，部分试点地区可结合当地实际探索编制矿产资源资产负债表。

　　然而，应当看到，受管理体制、监测体系和统计制度等方面的制约，国家及地方层面的自然资源资产负债表的编制遇到了统计数据标准、基础数据矛盾等问题，从而导致自然资源资产负债表的结果及其可信度难以满足审计客观性、准确性的要求。因此，目前，自然资源资产负债表还不能作为领导干部自然资源资产离任审计的基础或依据。

　　中国环境报：从审计角度看，自然资源资产审计与其他审计有何不同？

　　谷树忠：审计监督是我国监督体系的重要组成部分。资产审计是在企业、行业、地区和国家层面保证国民经济健康运行的重要措施。在我国，资产审计是经济责任审计的重要方面，但同时又与普通经济责任审计有着本质的差别，是一项与生态文明建设总体目标相符合的新要求、新事物。无论从国内看还是从国际看，自然资源资产审计还有一些问题需要进一步厘清。

　　我们还应注意到，与经济责任审计不同，自然资源资产审计或资源环境责任审计必须充分考虑自然因素及其影响。特别是水资源资产、生物资源资产以及大气环境质量等，往往在很大程度上受自然因素的影响。

　　如何加强对在任干部相关行为的约束和管理?

　　离任审计与在任评价考核、终身问责有机结合。

　　中国环境报：除了加强领导干部自然资源资产离任审计，如何加强对在任干部自然资源资产相关行为的约束和管理？

　　谷树忠：随着生态文明体制改革的不断推进，以更加注重资源节约、环境友好和生态保育为主要特征的领导干部在任考核、离任审计、终身问责的制度体系已经基本形成。因此，领导干部自然资源资产离任审计要与在任评价考核、终身问责有机地结合起来，尤其要加强在任评价考核。《生态文明建设目标评价考核办法》的出台，有助于强化干部在任评价与考核。

　　中国环境报：我们知道，生态文明建设中还有一项重要制度——生态补偿制度，也是呼吁多年但难以推进，其中一个原因是定价标准、利益平衡等问题。对比来看，您认为，自然资源资产核算、审计等工作的开展，对生态补偿制度是否也将起到积极影响？

　　谷树忠：生态补偿制度也是生态文明建设制度体系中一项重要制度。从理念上来说，赋予自然资源资产以价值，就为生态补偿制度提供了基础。从实践看，我认为，自然资源资产核算等工作的开展，可以为生态补偿工作提供一些基础数据、方法上的支持。