6月1日，美国总统特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，引起国际舆论一片哗然。实际上，3月底特朗普签署美国“能源独立”行政命令，已透露出其在能源领域的政策方针。这份总统令要求审议和撤销奥巴马政府提出的限制化石能源发展的一系列政策，具体内容包括：一是撤销奥巴马政府提出的关于应对气候变化的行政命令；二是废除环境质量委员会针对温室气体排放和气候变化提出的政策指导；三是暂缓、修改或废除“清洁电力计划”；四是解散温室气体社会成本跨机构工作组，宣布其评估报告无效，呼吁重新考虑碳排放的社会成本；五是取消联邦土地的煤炭开采租赁禁令；六是重新审议环保署和土地管理局针对石油、天然气产业的管制。总体来看，特朗普能源新政在化石能源与清洁能源之间毫不含糊地选择了前者，尤其是对于煤炭的支持值得关注。

这份能源新政，十分符合特朗普务实重利的行为特点，动因主要来自三个方面。第一，促进经济发展，特朗普认为碳减排承诺将损害美国的经济利益，不符合“美国优先”原则，因此能源新政力求通过促进化石能源行业与高耗能行业发展来拉动经济增长。第二，创造就业岗位，化石能源与高耗能行业的发展会带动就业，特别是煤炭行业近年来的衰落导致许多煤矿工人失业，特朗普在竞选期间就曾宣称要“让煤炭再次伟大”、“帮助煤矿工人重返岗位”，这些承诺为其赢得了不少选票。第三，助推能源独立，在大方向上，能源新政继续坚持了美国能源自给自足的发展理念，但是与奥巴马政府大力发展清洁能源的思路不同，特朗普希望通过扩大化石能源产量，增强美国在国际能源地缘政治博弈中的主动权。

然而，按照目前的形势，“去煤化”在美国已经不可逆转，这不是政策的选择，而是市场的选择，特朗普试图通过一纸行政命令扭转发展趋势，恐怕将是一场空。

新政效果难达预期

当前，美国煤炭产业发展前景并不乐观。2016年，煤炭总产量为7.39亿吨，是自1978年以来的最低水平。

在美国，90%以上的煤炭用于发电，但其主要竞争对手——天然气近年来价格持续保持低位，正在不断侵蚀煤炭发电的市场份额。经济竞争力方面，燃气发电目前是美国最便宜的电源，美国能源信息署去年发布的数据显示，作为基荷运行的天然气联合循环电厂商业成本仅为5.3美分/千瓦时，低于煤电的8.0美分/千瓦时。2008~2016年，燃气发电一路高歌猛进，2016年发电量占美国总发电量的比例上升到了34.16%，首次超过煤炭，成为美国发电领域占比最高的燃料。此外，可再生能源在美国快速发展，部分地区的风电、光伏发电成本已接近甚至低于煤电，也给煤炭带来了不小的压力。展望未来，除非页岩气开发遭遇严重问题或因大量出口导致气价上涨，煤炭的市场竞争力将不复从前。

而且，美国88%的煤电机组建于1990年之前，平均运行年限已达39年，未来几年将陆续进入退役阶段，据《华盛顿邮报》统计，在特朗普第一个四年任期内，美国将有40个燃煤电厂陆续关闭。其中，美西最大燃煤电厂——亚利桑那州的纳瓦霍发电厂已经宣布将在2019年前停工。而近年来，美国极少建设新的煤电机组，出于经济性方面的考量，特朗普能源新政也难以改变市场主体的选择，带动大量的煤电装机投资。在现有煤电机组退役之后，美国煤炭需求量将进一步下降。

国内需求不足，国际市场前景也不容乐观。中国、印度等世界主要煤炭消费国都不同程度地提出了控减煤炭的目标，全球煤炭需求进入下行通道，加之美国煤炭在国际市场上不具成本优势，其海外出口前景不被看好。根据美国官方发布的数据，2016年，美国煤炭出口量为4920万吨，较2015年下降了26.9%。

综合美国国内外因素分析，即便特朗普“挺煤”立场鲜明，短期内，这样一份“急转弯”般的能源新政可能会让美国煤炭消费量迎来短暂的小幅增长期，但长期来看，煤炭逐步被天然气等其他能源替代的趋势难以被逆转。

中国应坚定煤炭调控立场

因为特朗普的逆势举措打出了相当“正义”的牌子——增加就业岗位、推动经济增长，有部分观点认为，同样作为煤炭消费大国，中国是否也应该更多地把注意力拉回国内，重新考虑针对煤炭的调控政策？笔者认为，无论从经济发展阶段还是从能源结构来讲，中国与美国都存在巨大差异，中国不存在继续鼓励煤炭发展的空间，目前的煤炭调控方针不应被动摇。

相比于美国，中国面临的环保压力更为严峻。作为发展中国家，中国尚处于工业化后期，经济发展带来了严重的环境污染，已成为影响社会进步与人民生活提高的重要问题。能源产业是污染物主要来源之一，治理污染不可能避开能源这一环，在中国，首当其冲的是治理煤炭带来的废弃物排放。尤其中国目前存在7~8亿吨散烧煤，其造成的污染为等量电煤的5~10倍，是导致中国雾霾天气的重要原因，必须积极地加以应对。

能源结构失衡，也是中国调控煤炭用量的重要原因。中美能源结构不同，美国能源供给趋于多元化，煤炭在一次能源消费结构中占比只有17%左右，远低于石油和天然气；在电力系统中，燃气发电量占比34.16%，煤电占比30.40%，核电占比19.74%，可再生能源发电占比14.94%。而在中国，煤炭一支独大，占一次能源消费总量的62%，煤电占总发电量的67%，两项指标均远高于美国。这种局面带来了一系列问题，比如弃风、弃光现象与煤电机组调节能力差有很大关系，中国亟需优化能源结构，提高灵活性电源与可再生能源的比重。

实际上，美国能源政策的反复，对中国而言也是机遇。近年来，中国高度重视清洁能源发展与应对气候变化工作。今年年初，国家主席习近平在联合国日内瓦总部发表演讲时指出：“《巴黎协定》的达成是全球气候治理史上的里程碑。我们不能让这一成果付诸东流。各方要共同推动协定实施。中国将继续采取行动应对气候变化，百分之百承担自己的义务。”现如今，美国逆潮流而动，力挺化石能源，退出《巴黎协定》，已经遭到了国际社会，特别是其欧洲盟友的广泛议论与批评。如果中国能够用实际行动扛起碳减排的领路大旗，对于塑造负责任大国的形象是有裨益的。中国可以借此进一步加强在清洁发展领域的领导力与话语权，争取在相关行业技术创新中的领先地位。