一、必要性

　　1. 早布局，早规划，化被动为主动

　　我国宣布30/60碳达峰/中和愿景。煤电深化供给侧结构性改革——“控规模、转定位、优存量、调布局”，整体占比下降，但依然高达57%。随着生态文明观的落地、新能源成本降低、国际气候与环境治理的角力，国际贸易谈判新的碳关税议题，我国煤电将面临更为严峻的内外部环境。

　　2. 地方政府缺乏长远的碳中和路径规划

　　很多省市缺乏对气候变化重大风险的评估和认识，在能源结构规划中没有认识到碳减排的紧迫性。而作为我国的主体电源，煤电因符合“经济、可靠”的传统能源观而产生路劲依赖。传统能源产能扩张惯性大，在宣布30/60规划后，已核准或在建的煤电项目都分布在经济性以及环境资源的限制地区，81%处于空气污染指数较高地区，61%处于资源限制较大的地区。部分地方政府难以控制投资冲动，达峰越晚，峰值越大，未来实现碳中和的难度越大。

　　3. 煤电的年均利用率已常态化低于50%，新增产能恶化煤电内部竞争和增大经济性风险

　　中国煤电全行业亏损长期超过半数，行业自身产能过剩，燃煤机组的年均利用率已常态化低于50%。新的煤电项目在不断获批、开工、投产。全国目前共有9800万千瓦煤电机组在建，以及5300万千瓦获得核准，将导致煤电机组的年均利用小时持续下降，或至3840小时左右（低于45%的利用率）。因此，继续增加煤电产能将进一步加剧煤电行业内部的竞争和经济性风险。

　　4. 未来新建煤电，将在寿命周期之前提前退役，增加搁浅资产损失

　　欧盟现役煤电平均年龄是35年，平均服役年限超过40年，部分煤电机组服役年限超过60年。中国现役煤电平均年龄13年，50%煤电在过去10年内投运，85%容量在过去20年里投运。按照40年的服役年限，为实现2060前碳中和，未来新建的煤电，将在寿命周期之前提前退役，增加搁浅资产损失。

　　5. 欧盟加速退煤进程，加速绿色发展和复兴，且欲强化欧盟在全球气候治理领导地位

　　欧盟共有15个国家先后宣布以2025,2030,2038等不同时间节点的退煤计划，其中比利时、奥地利和瑞典三国已率先实现电力系统去煤。作为欧盟最大经济体的德国于2019年成立退煤委员会，且通过“煤炭法”正式确定最晚在2038年年底结束煤电。德国联邦政府和能源公司已正式签署协议，到2038年结束以褐煤为原料的发电，运营商将因电厂提前关闭而获得补偿。对于德国硬煤电厂，运营商将根据政府的时间表拍卖其退出的发电能力，以获得补偿。

　　二、政策建议

　　1. 建议国家能源局牵头，编制各省市煤电产业碳达峰和碳中和路线图

　　建议编制各省市煤电产业碳达峰和碳中和路线图。利用现有的煤电规划建设风险预警系统，及国家能源局煤炭司2020年3月开始组织的《煤炭需求总量及结构预测研究》研究课题，评估经济发展与电力需求增长，协同制定各省市2030碳达峰，2035年以及2050年的中长期电力发展中煤电结构规划，2060年碳中和路线图。保持省级差异化的时间表和路线图，率先在煤电项目经济性和环境资源受限的地区实施“不新增煤电装机”，并制定具体的行动方案，推广到全国。

　　2. 编制煤电行业碳中和技术与时间路线图

　　建议国家能源局煤炭司在《中华人民共和国煤炭法（修订草案）》中，第六章煤炭资源综合利用和生态环境保护，新增“煤电企业碳中和”条例，明确煤电企业碳中和的市场主体责任。

　　建议国家发改委和科技部设立专项支持煤电碳捕集和封存技术，包含燃烧前脱碳技术、燃烧后CO2捕集技术、富氧燃烧技术和化学链燃烧技术。打造产学研一体化平台，加强技术开发，试点专项资助，推动煤电碳捕集和封存技术的成熟化，规模化，商业化，为存量煤电排放提供技术选择。待成熟商业运营后，以碳市场价格核定减排收益。

　　建议国家能源局编制煤电碳中和技术路径选择与时间路线图。从2021年2月1日起开始实施的碳排放权交易管理办法，电力行业首批纳入，其中碳排放配额分配以行业基准法免费分配为主，离碳中和目标还有较大差距。煤电行业作为排放最大户，应提前规划煤电碳中和分步骤的2030-2035-2050-2060中远期路线图。

　　3. 编制煤炭产业工人在碳中和愿景下的人员安置预案

　　建议编制碳中和愿景下煤炭行业职工需求与退出安置预案，从时间空间角度规划现有260万从业人员。基于过去5年煤炭供给侧结构性改革经验，支持企业多渠道分流安置职工，挖掘内部转岗分流潜力。

　　建议在退煤地区探索“光伏养老”“光伏合作社”模式试点，让安置煤炭产业工人入股落地的新能源项目（如每人持有50千瓦光伏），让更多的职工参与到新能源发展的红利，鼓励煤炭行业从业人员向新能源等其他行业平稳转型（且煤炭行业人员从业分布密度与全国较高太阳辐射总量的区域分布耦合）。

　　建议支持特色学校和企业合作，设立“煤炭行业云示范与培训中心”，基于正在推动的全国首批智能化示范煤矿建设试点，总结分享煤矿井下5G无线通信平台、智慧矿山工业互联网平台、矿山物联网等技术，煤电精细化运营经验，推动智能化技术与煤炭产业融合。同时，将盘活提升行业存量的人力资源，培养“数字化、专业化、知识化”的人力资本。

　　4. 煤炭资源型城市转型，避免陷入“资源诅咒”陷阱

　　建议国家能源局牵头建立煤矿智能化行业标准，随着煤炭智能化升级改造试点的逐步展开，煤炭资源依附型城市，特别在蒙晋陕地区煤炭传统企业，实现从“挖掘煤炭”到“挖掘数据”的智能转型，纵向地提升产业发展空间。

　　建议国家发改委设立“煤炭资源转型试点城市”，通过关联项目落地导入新的人才，资本，技术要素禀赋，培育新的产业增长点，强化政策支持和市场的协同。借鉴德国鲁尔工业区从上世纪60年代开始转型经验教训，从立法，政企互动、统一规划，避免陷入“资源诅咒”陷阱。

　　建议国家能源局煤炭司，基于已在运行的《煤矿关闭退出规划及长效机制研究》课题，编制煤矿退出的生态设计标准。同时因地制宜设立煤电站退役后规划设计标准，平衡工业景观改造、工业遗产保护与城市功能更新的需求。把工业遗迹根植于城市记忆，规划多功能的空间布局，打造多功能活动中心，从污染源逐步改成城市绿能源头的区域级公园。