生命至上 安全第一

国家煤矿安全监察体制建立20年的经验和启示

中共国家煤矿安监局党组

　　煤炭是我国的主体能源和重要工业原料，煤矿安全事关国民经济发展、社会稳定大局、国家能源安全和人民群众福祉。党中央、国务院一直高度重视煤矿安全生产工作，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持“发展决不能以牺牲安全为代价”的红线意识，基本消除了煤矿重特大事故频发多发的社会痛点，基本解决了煤炭产业结构不合理的行业难题，基本保障了矿工生命安全的民生福祉，煤矿安全生产取得了巨大成绩，为经济社会快速发展作出了重要贡献。

　　一、20年来煤矿安全生产取得的巨大成绩，充分表明建立国家煤矿安全监察体制是党中央、国务院作出的英明果断决策

　　上世纪末，煤矿开采秩序混乱，重特大事故多发频发，给人民群众生命财产安全造成重大损失，在国际国内造成严重政治社会影响。为彻底扭转被动局面，1999年底党中央、国务院果断决定，建立垂直管理的国家煤矿安全监察体制，设立国家、省、区域三级煤矿安全监察机构。2004年以来，煤矿安全监察体制不断完善，逐步形成了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格局。特别是2018年党和国家机构改革，组建应急管理部，保留国家煤矿安全监察局、设立局党组，进一步强化党对煤矿安全生产工作的全面领导，充分体现了习近平总书记以人民为中心的发展思想，充分体现了对煤矿安全生产工作的高度重视，充分体现了对煤矿职工生命健康安全的关心厚爱。20年来，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，经过各地、各有关部门、煤炭企业和社会各界的共同努力，煤炭行业供给侧结构性改革取得了革命性成就，煤矿数量由3.4万处减少到5600处、下降83.5%，煤矿单井规模由平均4万吨提高到92万吨、增长22倍，实现了由“多小散乱”粗放式发展到大基地、大企业、大煤矿集约式发展；煤炭生产能力取得了历史性成就，煤炭产量由1999年的13.64亿吨增长到2013年最高的39.74亿吨、增长近1.9倍，有力保障了国民经济又好又快发展；煤矿安全生产取得了标志性成就，全国煤矿死亡人数由2002年最高的6995人减少到2019年的316人、下降95.5%，重大事故起数由2000年最高的75起减少到2019年的3起、下降96%，2017年以来没有发生特别重大事故，煤矿百万吨死亡率由1999年的6.199下降到2019年的0.083、下降98.7%，实现了事故总量大幅下降、重特大事故明显减少、安全形势持续稳定向好，煤矿事故死亡人数在主要行业排名由第二位下降到第六位，极大改观了煤炭行业社会形象，为决胜全面建成小康社会创造了安全稳定的环境。实践证明，针对煤矿高风险特殊行业，建立国家煤矿安全监察体制，是党中央、国务院的英明决策，是加强煤矿安全工作、保障人民群众生命安全的战略举措，彰显了党的领导的政治优势、彰显了社会主义的制度优势、彰显了垂直管理的体制优势，完全符合我国经济社会发展及煤矿安全生产的实际需要，是我国体制机制改革的成功典范，受到党中央、国务院的肯定和社会各界的赞许，必将载入史册、熠熠生辉。

　　二、20年来煤矿安全监察法制体制机制不断健全完善，形成了弥足珍贵的经验

　　坚持党的领导，是做好煤矿安全生产工作的政治保证。党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，始终把煤矿作为安全生产的重中之重，出台一系列方针政策和法律标准。2000年以来，国务院出台了《关于进一步加强安全生产工作的决定》《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》《关于进一步加强煤矿生产安全工作的通知》等重大政策制度措施。2005年，全国人大常委会提出、国务院确定开展“整顿关闭”“瓦斯治理”两个攻坚战，并在淘汰退出、瓦斯治理、安全改造、标准化、隐患排查治理、安全投入等方面出台了一系列支持政策。特别是党的十八大以来，习近平总书记先后多次主持中央政治局常委会研究安全生产工作，作出系列重要讲话和批示指示，深刻论述安全生产红线、重大风险防控、安全发展战略、安全生产责任制等重大理论和实践问题，既讲当下又讲长远，既讲问题又讲方法，既讲战略又讲战术，既讲业务又讲队伍,体现了强烈的忧患意识和为民情怀。2016年党中央国务院印发了 《关于深化安全生产领域改革发展的意见》，2018年中办国办出台了 《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，这些都为做好煤矿安全生产工作指明了方向、提供了遵循。实践证明，没有党中央、国务院的高度重视，没有各级地方党委政府的大力支持，没有各级监管监察部门和广大煤矿企业党员干部职工的艰苦奋斗，就不可能有当前总体平稳的良好煤矿安全生产局面。坚持依法治理，是做好煤矿安全生产工作的根本保障。习近平总书记强调，必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题。对于煤矿这个高危特殊行业，厉行法治尤为迫切、尤为重要。党中央、国务院坚持立法先行，20年来，推动出台了《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等一系列行政法规，《煤矿安全监察行政处罚办法》《煤矿安全规程》《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等一系列部门规章，形成了由15部法律法规、50多部部门规章、1500多项国家和行业标准组成的煤矿安全法律法规标准体系，煤矿安全生产逐步纳入法制化轨道。各级煤矿安全监察监管部门坚持依法行政、重典治乱，严格监管监察、严格安全准入、严格事故查处，组织开展打非治违、隐患大排查、安全“体检”、专项监察、专项整治等执法活动，创新形成了明查暗访、“四不两直”、责任监察、“互联网+监管监察”等有效方式，采取行政处罚、约谈、问责、曝光、联合惩戒、黑名单等组合拳，严厉打击煤矿重大违法违规行为。特别是煤矿安全监察机构，充分发挥“国家队”引领带动作用，督促推动属地监管责任和企业主体责任，党的十八大以来，累计监察矿井15.5万矿次，查处一般隐患94.7万条、重大隐患5951条，经济处罚53.47亿元，责令停产整顿3688矿次，避免了地方保护和干扰执法，维护了煤矿安全法治环境，树立了国家监察权威。坚持科技进步，是做好煤矿安全生产工作的有力支撑。习近平总书记强调，科技是国之利器，国家赖之以强，企业赖之以赢，人民生活赖之以好。中国要强，中国人民生活要好，必须有强大科技。20年来，全国煤炭系统大力实施科技强安战略，持续推进煤矿机械化、自动化、信息化、智能化建设，煤矿安全科技保障能力大幅提升。特别是党的十八大以来，煤矿科技创新成果丰硕，年产千万吨级综采成套技术设备等多项技术装备达到世界先进水平。先进技术加快应用，通过发布推广和淘汰目录、科技进矿区、技术应用现场会等，推广应用160余项先进适用技术，淘汰设备161万台（套）。大力推进“机械化换人、自动化减人”科技强安专项行动，47处单班超千人矿井全部降到千人以内，全国煤矿采煤机械化程度达到78.5％，比1999年提高45个百分点。智能化和机器人研发应用稳步迈进，发布5类、38种煤矿机器人重点研发目录，已建成智能化采煤工作面200多个。实践表明，科技对安全生产的作用是全方位和根本性的，对管理、装备、系统、素质全面提升具有乘数效应，是实现煤矿本质安全、推动煤矿高质量发展的必由之路。坚持夯实基础，是做好煤矿安全生产工作的关键所在。习近平总书记强调，要加强安全生产基础能力建设，所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位。20年来，煤炭行业始终秉持“抓基础、强管理”的优良传统，开展煤矿安全生产标准化建设，总结推广“白国周班组管理法”“人人都是班组长”“党管培训”等典型经验，实施“万名总工程师和万名班组长安全培训工程”，煤矿安全基础不断夯实。特别是党的十八大以来，深入贯彻落实习近平总书记关于风险隐患双重预防性工作机制的重要指示，建立完善风险分级管控、隐患排查治理和安全质量达标“三位一体”的煤矿安全生产标准化体系，创新提出了“管理、装备、素质、系统”四并重的新理念，着力打造新时代煤矿安全基础建设“升级版”。坚持源头治理，是做好煤矿安全生产工作的重要举措。习近平总书记强调，要坚持标本兼治，坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理。推进产业结构调整是治本之策，国家持续实施关井压产、整顿关闭、资源整合、兼并重组、落后产能淘汰退出，深入推进煤炭行业供给侧结构性改革，全国小煤矿由3.3万处减少到2859处，数量比重由98.2％下降到50.4％，产能比重由54.2％下降到8.9％，建成了14个大型煤炭基地、煤炭产量占全国的95%，亿吨级以上煤矿企业7家、5000万吨级煤矿企业10家，年产120万吨以上大型现代化煤矿1200多处，产业集中度大幅提高，煤炭产业结构持续优化。灾害不治、矿无宁日，我们以重大灾害超前治理为重点，制修订了防治煤与瓦斯突出、冲击地压、水害等一系列规程标准细则，每年开展瓦斯、水害等重大灾害专项整治和专项监察，多次召开灾害防治专题推进会，推动实现由过程防治为主向源头预防为主、由局部治理为主向区域治理为主转变，从源头上提高防灾治灾能力，把握安全生产工作的主动权。坚持建设高素质干部队伍，是做好煤矿安全生产工作的组织保证。习近平总书记强调，打铁还需自身硬。20年来，煤矿安全监察系统发挥垂直管理的制度优势，把队伍建设作为管根本、管长远的大事来抓，着力打造一支忠诚干净担当的高素质专业化煤监干部队伍。我们制定执法手册、权责清单、自由裁量基准，明确执法权力边界，整治执法宽松软，严防任性执法、人情执法。特别在国家煤矿安监局成立党组后，我们不断建立完善全面从严治党各项制度，坚持用制度管人管事，为干部队伍立下“硬规矩”。我们持续推进队伍专业化，煤矿监察队伍中矿山主体专业教育背景的占75.8%，99.6%具有大专以上学历，队伍整体专业能力过硬。我们不断锤炼队伍过硬作风，广大煤矿安全监察员不忘初心，牢记使命，尽心尽责，常年深入边远艰苦的矿区和井下一线，充分发扬隐患不消除不撒手的“较真”精神、敢于亮剑的“担当”精神、舍小家顾大家的“忘我”精神，用执着书写默默坚守的公仆情怀，为煤矿安全生产工作取得明显成效做出了突出贡献。实践表明，煤矿安全监察队伍是具有“特别能担当、特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”精神的铁军，是不负党中央重托、不负人民期望的“行走在地层深处的安全哨兵”“唯一的井下公务员”，是能扛得起保护矿工生命财产安全重任的“守夜人”。

　　三、20年来煤矿安全监察不断探索创新，形成了深刻有益的启示

　　必须始终把习近平中国特色社会主义思想作为根本指引。这是做好煤矿安全生产工作的首要遵循，是实现煤矿长治久安的大逻辑。要求我们必须旗帜鲜明讲政治，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，把煤矿安全生产放在讲政治高度来谋划部署。必须坚持以人民为中心的发展思想，一切为了矿工、一切依靠矿工，时刻把保护矿工生命安全放在首要位置。必须牢固树立安全红线意识，坚持安全发展理念，正确处理好安全与发展、安全与生产、安全与效益的关系。必须始终把煤矿安全作为安全生产的重中之重。尽管煤矿安全生产工作取得了明显成效，但我们也清醒认识到，当前安全平稳态势是长期高压严管下取得的，企业落实主体责任的自觉性还不够高，煤矿安全基础还不够牢，煤矿安全风险依然较大，稍有松懈事故就有可能反弹，甚至发生惊天动地的大事故。因此，煤矿作为高危行业的属性没有变，作为安全生产的重中之重的地位也不能变，必须警钟长鸣、常抓不懈，不管形势好坏，抓安全的思想不能偏移、决心不能动摇、管理不能放松、力量不能削弱。必须始终把防范化解重大风险作为首要任务。当前，煤矿安全生产处于爬坡过坎的关键阶段，各种风险耦合叠加，特别是煤矿灾害防治难、小煤矿关闭退出难、主体责任落实难，个个都是难啃的硬骨头。所以，务必要增强忧患意识和底线思维，树立“看不到风险、想不到风险就是最大风险”的理念，用大概率思维应对小概率事件，严格安全风险过程管控，牢牢守住不发生重特大事故的底线；既要高度警惕“黑天鹅”事件，解决想不到、管不到、看不到的问题；也要防范“灰犀牛”事件，坚决防范遏制重特大事故；还要当心“蝴蝶效应”，解决系统性、区域性等潜在性风险，切实将风险化解在隐患前、隐患消除在事故前。必须始终保持狠抓落实的责任担当。安全生产是一件实实在在的民生事、责任活，抓与不抓大不一样，抓紧和抓松大不一样，来不得半点的虚假和浮夸。当前，煤矿安全生产领域在抓落实上还存在差距，我们要把该扛的责任扛起来，该挑的重担挑起来，逢山开路、遇水架桥，以钉钉子精神狠抓落实，决不能表态多调门高、行动少落实差，坚决克服形式主义、官僚主义，否则就是对党不忠诚、对人民不负责。必须始终依靠齐抓共管的工作合力。煤矿安全生产不仅是监管监察部门一家的事，必须坚持齐抓共管、社会共治，决不能单打独斗，发挥国家监察和地方监管两支执法队伍的积极性，共同推动煤矿企业增强落实主体责任的积极性和能动性。实践证明，实现煤矿安全形势根本好转，离不开各级党委政府的大力支持，离不开监管监察等部门严格执法，离不开企业主动落实主体责任的内生动力，离不开社会各界的积极参与。安全生产只有起点没有终点，永远在路上。新时代需要新担当新作为，我们要以习近平中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实习近平总书记关于应急管理和安全生产重要论述，贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，强化安全红线意识，树立归零心态，坚持问题导向、目标导向、结果导向，坚持安全发展战略，坚持党对煤矿安全生产工作的全面领导，坚持全面从严治党和监管监察业务“一起抓”，以完善落实安全生产责任和管理制度为基础，以法制体制机制建设为重点，不断完善法规标准体系，不断完善监管监察执法体制，不断完善风险隐患双重预防性工作机制和安全预防控制体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理和精准治理，推进科技进步，夯实安全基础，抓关键、强弱项、补短板，把制度优势转化为治理效能，不断推进煤矿安全治理体系和治理能力现代化，继续实现事故总量、较大以上事故和百万吨死亡率“三个下降”，不断提升广大煤矿产业工人获得感、幸福感、安全感，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”作出积极贡献。